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論檔案行政管理的范圍
作者:劉東斌  來源:《檔案管理》2011年第五期  更新時間:2011/12/14

檔案行政管理的范圍有多寬?有沒有邊界?對于這個問題,在計劃經濟時代,這似乎并不是個問題,檔案行政管理也似乎并沒有邊界。因為,那時,往往把行政管理看成是無所不能的,權力無限、責任無限的。對于檔案行政管理也是如此。然而,社會主義市場經濟是法制經濟,行政管理則必須依法行政,依法行政最基本的原則是“法無授權不可為”,對依法行政下的檔案行政管理來說,其管理范圍是有限,是有邊界的。但是,對于檔案行政管理者來說,由于受計劃經濟時代觀念的影響和慣性思維,加上還沒有完全走上依法行政的軌道上,使得其既沒有范圍概念,也沒有邊界意識。據對中國知網中以篇名、主題、關鍵詞搜索“檔案行政管理范圍”和“檔案行政管理邊界”,沒有查到一篇文章。檔案行政管理基本上處于想到哪就管到哪的狀態。這對檔案行政管理部門依法行政和檔案事業的發展,將產生不利影響。因此,探討檔案行政管理的范圍將有益于檔案事業的發展。

1檔案行政管理的法定范圍與邊界

《檔案法》第六條規定:“國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業,對全國的檔案事業實行統籌規劃,組織協調,統一制度,監督和指導。”“縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區域內的檔案事業,并對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導。”這里明確規定檔案行政管理部門管理的職責范圍是國家檔案事務——檔案事業、檔案工作。具體的檔案——檔案實體的管理不屬于檔案行政管理的法定職責范圍。

《檔案法》調整的檔案范圍,即《檔案法》第二條的規定:本法所稱的檔案是指過去和現在的國家機構、社會組織以及個人從事政治……等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的……歷史記錄也就是說《檔案法》調整的檔案范圍是“對國家和社會有保存價值的”檔案。

根據《檔案法》第二條和第六條的規定,檔案行政管理部門管理的范圍就是那些產生和保管“對國家和社會有保存價值的”檔案的國家機構、社會組織以及個人與“對國家和社會有保存價值的”檔案相關的檔案事務。這個范圍說明不是所有產生檔案的領域和這些領域產生的所有檔案有關的檔案事務都是檔案行政管理部門管理的范圍。這個范圍就是檔案行政管理部門依法行政行使職能的前提邊界,由于檔案行政管理的管理范圍只在“對國家和社會有保存價值的”檔案方面有效,因此這個前提邊界必須清楚。對超出這個范圍邊界而行使的檔案行政管理行政行為要慎重,否則,就有違法之嫌。

由于那些產生和保管“對國家和社會有保存價值的”檔案的所有者不同,檔案所有權就分為國有的和非國有的,因此,對這兩類檔案行政管理相對人的檔案事務的管理程度范圍就有所不同。對于國有檔案的檔案行政管理相對人的檔案事務,檔案行政管理部門管理程度范圍可以管的細一些。可以管到,按照《檔案法》第十條規定要“集中管理”、第十一條規定要“定期向檔案館移交檔案”、第十三條規定要“配置必要的設施,確保檔案的安全”、第十七條“禁止出賣屬于國家所有的檔案”等等。但是,對于非國有檔案的檔案行政管理相對人的檔案事務,檔案行政管理部門管理程度范圍就不可以管這樣細了。應按照《檔案法》第十六條規定來管理。《檔案法》第十六條規定:“集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案,檔案所有者應當妥善保管。對于保管條件惡劣或者其他原因被認為可能導致檔案嚴重損毀和不安全的,國家檔案行政管理部門有權采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施;必要時,可以收購或者征購。”“前款所列檔案,檔案所有者可以向國家檔案館寄存或者出賣;向國家檔案館以外的任何單位或者個人出賣的,應當按照有關規定由縣級以上人民政府檔案行政管理部門批準。嚴禁倒賣牟利,嚴禁賣給或者贈送給外國人。”這條規定了檔案行政管理部門管理非國有檔案所有者的檔案事務程度范圍邊界。

2檔案行政管理沒有范圍邊界意識的表現

2.1檔案行政管理的對象范圍邊界不明確。某個行業或專業的行政管理機關的管理對象范圍邊界應該是明確的,即負責管理國家一個行業或專業的事務,這應是常識。但是,檔案行政管理部門對管理的對象范圍邊界卻不明確,既管理國家檔案事務——檔案工作,又管理具體的檔案——檔案實體,而且更多的是管理具體的檔案。檔案行政管理機關與其他行業或專業行政管理機關一樣,負責管理國家一個行業或專業的事務。其負責管理的對象范圍邊界應該是限定在國家檔案事務——檔案工作之內,而且,《檔案法》第六條對此也做了明確的規定。遺憾的是檔案行政管理部門始終沒有確立檔案行政管理的對象范圍邊界的概念和意識,不清楚該管什么,不該管什么。說檔案行政管理部門不清楚該管什么,從感情上的確讓人難以接受,但事實的確如此。(請參見拙文《論檔案行政管理的對象》一文,載《檔案管理》2011年第4期)

2.2不清楚法定的檔案行政管理范圍邊界。檔案行政管理的范圍邊界《檔案法》已做了明確規定。但是,檔案行政管理部門依然是想到哪里就管到哪里,沒有任何范圍邊界概念和意識,不是“越位”,就是“缺位”。

2.2.1在“創新”的名義下任意擴大檔案行政管理的范圍。在計劃經濟時代,檔案行政管理部門一直是以管理國家機關、事業單位和國有企業單位為主的。隨著改革的發展和社會主義市場經濟體制的建立,我國的經濟成份呈多元化,國家檔案局對此提出了“創新檔案服務機制,拓展檔案工作領域”的指導思想,這是適應我國的改革發展形勢而做出的正確決策。然而,檔案行政管理部門忽視了一個前提,那就是社會主義市場經濟是法制經濟,我國已經進入了法制時代,依法行政已經成為行政管理的準則。檔案行政管理部門還忽略了自身的改革,沒有轉變檔案行政管理模式,實現由計劃經濟時代指令性的業務指導為主到社會主義市場經濟時代的依法行政為主的轉變。因此,檔案行政管理部門依然是計劃經濟時代的思維,將本應該在法定的管理范圍內來創新檔案服務機制,拓展檔案工作領域”,變成了在“創新”的名義下不顧法定的檔案行政管理范圍的限定,任意擴大范圍,想到哪里就管到哪里。如先后提出了民營企業建檔、社區建檔、村級建檔,甚至家庭建檔。首先,對于民營企業、社區、村級的這些非國有檔案的檔案行政管理相對人的檔案事務管理基本上是按照對國有檔案的檔案行政管理相對人的檔案事務來管理的,這明顯的超出了檔案行政管理的范圍。就以《湖南省民營企業檔案管理暫行辦法》為例來說明。該《辦法》第二條規定:“本辦法所稱民營企業檔案,是指民營企業在生產、經營、管理等各項活動中直接形成的具有保存價值的各種文字、圖表、聲像、電子等不同載體形式的歷史記錄。”并且對其檔案的管理如建立檔案機構、明確檔案管理部門與人員、實行集中統一管理、檔案工作部門的職責、分類、歸檔時間等等都做了規定。按照《檔案法》的規定,檔案行政管理部門對非國有檔案只管其中那些“對國家和社會有保存價值的”檔案事務,具體管理程度范圍應該限制在第十六條的范圍內。該《辦法》明顯的是越權擴大了管理范圍。其他一些地方檔案行政管理部門制定的《民營企業檔案管理辦法》基本大致相同,還有《社區檔案管理辦法》《村級檔案管理辦法》也基本與民營企業檔案管理辦法》大致相同。其二,對家庭建檔,無論是管建檔還是檔案事務,對于大多數來說,都已經超出檔案行政管理的范圍。因為,在廣大家庭中,具有“對國家和社會有保存價值的”檔案的家庭是很少數,而不是絕大多數。政府行政管理行為的底線就是公民的個人權利。政府行政管理絕不能沖破這個底線去侵犯公民的權利。檔案行政管理的行政行為深入到家庭檔案的范圍(而且這些檔案中的大部分不屬于“對國家和社會有保存價值的”檔案),明顯超出了檔案行政管理的范圍,且侵犯公民的權利之嫌。就以《哈爾濱市家庭檔案管理辦法(試行)》為例來說明。該《辦法》第一條說明是“依據《中華人民共和國檔案法》、《哈爾濱市檔案管理條例》等有關規定,制定本辦法。”但是,《中華人民共和國檔案法》和《哈爾濱市檔案管理條例》限定的管理范圍都是“對國家和社會有保存價值的”檔案范圍,而該《辦法》第三條規定:“本辦法所稱的家庭檔案,是家庭及家庭成員在家庭生活中形成和在社會活動中形成可歸屬個人的保存備查的文字、圖表、聲像、電子數據等不同形式和不同載體的歷史記錄。”并不是“對國家和社會有保存價值的”檔案,立法依據不充分,明顯的是越權擴大了管理范圍。而且,其第五條還規定:“家庭應確定一名家庭成員負責家庭檔案的收集、整理、保管和利用,學習掌握必要的檔案法律知識和檔案管理技能,定期整理家庭檔案,并向家庭成員通報家庭檔案整理情況。”這明顯的是侵犯公民的權利,干涉公民對家庭事務的處置權。其他一些地方檔案行政管理部門制定的《家庭檔案管理辦法》基本與此相同,而且有些連立法依據的條款都沒有。

2.2.2該管的不管任意縮小檔案行政管理的范圍。主要表現在以下兩個方面:

2.2.2.1以檔案館的接收范圍為邊界。由于檔案行政管理部門長期以來一直以直接管理國有檔案為己任,而這部分檔案又主要是以綜合檔案館接收范圍的檔案為主,并且接收的檔案又以文書檔案為主,因此,一些檔案行政管理部門有意無意的將其管理范圍限定綜合檔案館接收范圍內,甚至限定在接收的文書檔案范圍內。致使一些綜合檔案館館藏檔案:“門類單一。館藏多是文書檔案,科技檔案和專門檔案極少, 許多綜合檔案館竟沒有科技檔案和會計檔案”。[1]因而,對那些大量的屬于國有檔案范圍內的“對國家和社會有保存價值的”科技檔案、專業檔案等檔案工作的管理,要么象征性地指導管理一下,要么敬而遠之,要么視而不見。對于機關的專業檔案工作,最近,國家檔案局長楊冬權指出:“過去,大家談到機關檔案,首先想到的是文書檔案,紅頭文件,而對機關或系統的許多專業檔案沒有太重視。現在看來,各種專業檔案、業務檔案,特別是涉及民生的那些專業檔案,越來越重要,越來越需要引起重視,要下力氣抓好。”[2]不管是過去對專業檔案沒有太重視,還是現在越來越需要引起重視,都說明一個問題,對機關專業檔案工作是該管而沒有管。實際上是縮小了檔案行政管理的范圍。

2.2.2.2對個人檔案的監管工作幾乎是空白。由于個人保存的“對國家和社會有保存價值的”檔案的分散性,加上對其管理的認識不足,使得許多檔案行政管理部門對本行政區域內的個人保存的“對國家和社會有保存價值的”檔案從未做過調查摸底或登記備案工作,對其內容、數量、價值、保管情況一概不知。至于對因保管條件惡劣或者其他原因被認為可能導致檔案嚴重損毀和不安全的采取代為保管、收購或者征購措施,對個人檔案在流轉中的捐贈、買賣和出境的監控管理,幾乎都是空白。許多個人保存的“對國家和社會有保存價值的”檔案頻頻出現在地攤、拍賣行就說明了這一點。

3造成檔案行政管理無范圍邊界意識的原因

3.1歷史與體制原因。由于在計劃經濟時代,單位性質比較單一(公有制為主),所以使檔案行政管理部門長期以來形成了以管理國有檔案為主的觀念。加上長期以來檔案局館基本不分(過去大都或檔案館兼管檔案行政管理職能或檔案館是檔案局的內設機構,現在大都是局館合一),綜合檔案館進館檔案單一(基本只進文書檔案),因此,不少檔案行政管理部門有意無意的將其管理范圍限定綜合檔案館接收檔案范圍內,甚至限定在接收的文書檔案范圍內。另一方面,綜合檔案館接收范圍內的單位檔案整理的情況如何、質量好壞,直接影響到進館后的檔案整理和日常管理工作,為減少檔案進館后檔案館(實際也是檔案局自身)的整理工作壓力,因此,檔案局必然要將檔案行政管理工作的重點放在這個范圍內。

3.2檔案行政管理部門法制意識淡薄。檔案行政管理部門沒有邊界意識,最主要的原因是檔案行政管理部門依法治檔、依法行政的法制意識淡漠。什么是依法治檔?依法治檔就是依法管理檔案的各項事務,依法控制檔案行政管理部門的權力,防止其權力的濫用。”[3]有多少檔案行政管理者意識到這一點了?什么是依法行政依法行政的最基本的要求是行政管理“法無授權不可為”。檔案行政管理的范圍在《檔案法》中規定的清清楚楚,但檔案行政管理部門就是沒有按照規定去做,很顯然,檔案檔案行政管部門在檔案行政管理范圍邊界問題上,法制意識是淡薄的,沒有用依法治檔的意識來約束檔案行政管理的權力,沒有將依法行政的理念貫穿到整個檔案行政管理的具體行政行為之中。

4檔案行政管理中的管理創新與依法行政辨析

上文中已經論述一些任意擴大檔案行政管理的范圍的“越位”做法,大都是在管理“創新”的名義下進行的。應該說,在改革開放初期,在法制不健全的情況下,許多工作都可以試驗創新。但是,在今天我國的中國特色社會主義法律體系已經形成,依法行政成為行政管理準則的情況下,對于行政機關必須確立“法無授權不可為”的理念,一切行政管理上的創新都應該在法律規定的范圍內進行,超出法律規定的范圍就是“越位”,就有違法之嫌。在《檔案法》已經頒布20多年后的今天,如果還做超出《檔案法》規定范圍的“創新”,就有些說不過去了。按依法行政的要求,檔案行政管理的范圍已經由《檔案法》劃定,就不存在檔案行政管理范圍的創新空間。如果要創新的話,也只是在檔案行政管理的法定范圍內,在管理方法上的創新。退一步說《檔案法》規定的有缺陷,要彌補缺陷而創新,也應該是在一定級別的機關授權下,在一定的范圍內進行試點,取得經驗后,再經過授權在稍微大的一定的范圍內推行,經證明是可行的,然后再總結上升為法律,由全國執行。而不應該不經授權就遍地開花的“創新”,這樣的所謂“創新”會擾亂依法行政,降低法律的效力,損害法律的威嚴。

5結束語

檔案行政管理沒有任何范圍邊界概念和意識,想到哪里就管到哪里,不是“越位”就是“缺位”現象的存在,說明檔案行政管理部門的自身普法任務還很重,依法治檔、依法行政任重道遠。

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